Нелегальная миграция

С середины XX в. одной из характерных тенденций развития мировых миграционных процессов является неуклонный рост масштабов нелегальной им-миграции. При этом, несмотря на реализацию многочисленных мер, направленных на предотвращение и противодействие нелегальной иммиграции, за прошедшие десятилетия ее масштабы в мире не только не уменьшились, но наоборот, значительно возросли. Так, в резолюции XIX сессии Международной организации труда (1974) указывалось, что «несмотря на усилия, прилагаемые главными странами, использующими иностранную рабочую силу, число стихийных (нелегальных) мигрантов остается весьма значительным, а если подойти к этому вопросу в плане всего мира, то эта миграция скорее является правилом, а не исключением» [ILO 1974]. В Программе действий Международной конференции ООН по народонаселению и развитию 1994 г. указывается, что «с учетом наблюдающегося в ряде развивающихся стран усиления тенденций к миграции населения, особенно в связи с продолжающимся увеличением численности самодеятельного населения в этих странах, ожидается, что масштабы незарегистрированной или нелегальной миграции будут возрастать» [Программа… 1994].
свою очередь, в резолюции XCII сессии МОТ (2004) констатировалось, что «численность мигрантов с неурегулированным статусом растет, чему способствует рост неофициальных форм занятости, нехватка рабочих для грязных, непрестижных и опасных работ и отсутствие возможностей для легальной трудовой миграции <…> отсутствие законодательного регулирования миграционных процессов и национальной политики в этой области в ряде стран способствуют росту числа нелегальных мигрантов». В последние годы одной из задач МОТ стало обобщение лучшего опыта в области предупреждения и борьбы с нелегальной трудовой миграцией.

В 2000-е гг. ухудшение макроэкономической ситуации и дальнейшее ужесточение мер миграционного контроля в странах, принимающих мигрантов, изменение геополитической ситуации в мире и другие факторы способствовали незначительному сокращению масштабов нелегальной иммиграции. Однако стимулы к нелегальному въезду и занятости для мигрантов, с одной стороны, и использованию нелегальной рабочей силы работодателями, с другой, сохраняются. При этом в странах с относительно либеральной иммиграционной политикой, в которых существуют легальные возможности для трудовой миграции, нелегальная миграция становится альтернативой для тех мигрантов, которые не удовлетворяют критериям отбора и/или для которых нелегальная иммиграция менее затратна.
странах с рестрикционной иммиграционной политикой, в которых возможности легального въезда или пребывания значительно ограничены, использование каналов нелегальной миграции для большинства потенциальных мигрантов становится практически единственным способом переезда[Ионцев, Алешковский 2008]. Все вышесказанное подтверждает, что нелегальная иммиграция является характерным явлением современной действительности и обусловливает ее структурную непреодолимость.

В настоящее время нелегальная иммиграция стала устойчивым и масштабным явлением, оказывающим значительное влияние на социально-экономические и политические процессы во многих странах современного мира. Как свидетельствуют социологические опросы, нелегальная иммиграция – одна из наиболее острых проблем, которая волнует жителей большинства развитых стран. Расширение масштабов нелегальной составляющей миграционных процессов вносит серьезный дисбаланс в обеспечение национальной безопасности государства. Все это обусловливает возрастающий интерес к проблемам нелегальной иммиграции со стороны государственных и политических деятелей, стимулирует дальнейшее усиление мер в области противодействия нелегальной иммиграции.

Для анализа влияния нелегальной миграции на различные сферы жизни общества, разработки рекомендации по совершенствованию государственной политики в области регулирования миграционных процессов и противодействия нелегальной миграции является необходимой оценка масштабов и структуры нелегальной миграции. Вместе с тем неразвитость понятийного аппарата, недостаточная разработанность методов оценки численности нелегальных мигрантов не позволяют сколько-нибудь точно оценить реальные масштабы нелегальной иммиграции в большинстве стран современного мира.


Неоднозначность понятийного аппарата

Сложность изучения такого социального явления, как нелегальная миграция, обусловливается отсутствием устоявшегося терминологического аппарата. Без систематизации и унификации терминологии в области нелегальной миграции невозможно перейти к формализации данных в мировом масштабе.

В работах разных ученых можно найти не только различное обозначение нелегальной иммиграции, но и разное понимание самой сути этого явления. Так, для обозначения мигрантов, которые въезжают в страну незаконно или нелегально, нарушают установленные сроки пребывания или пребывают в стране без вида на жительствo, нарушают иные установленные для них миграционные правила, и соответствующего вида миграции в современной научной литературе используется целый ряд терминов: «недокументированная», «незаконная», «нелегальная», «неразрешенная», «неурегулированная», «подпольная» (“clandestine”), «полулегальная» миграции и др. При этом одни ученые рассматривают данные термины как синонимы, тогда как другие считают их принципиально различными. В последнее время в зарубежной литературе отдается предпочтение термину “irregular migration” («мигранты с неурегулированным статусом»), использование термина “illegal migration” («нелегальная миграция») ограничивается случаями контрабанды и незаконного провоза мигрантов. Несмотря на такое разнообразие, следует отметить проработанность дефиниций в англоязычной литературе, в то время как в российском научном дискурсе зачастую отсутствуют адекватные аналоги.


Одним из первых международных документов, в котором рассматриваются проблемы нелегальной трудовой миграции, являлась Конвенция МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства, возможности и обращения» [МОТ 1975]. В этом документе указывается, что нелегальность может быть связана с различными аспектами: въездом, транзитом или пребыванием в стране, способом занятости, что «каждый Член Организации принимает все необходимые и соответствующие меры… против организаторов незаконного или тайного передвижения мигрантов, ищущих работу… а также против тех, кто нанимает трудящихся, иммигрировавших в незаконных условиях» [Там же].

На международной конференции по народонаселению и развитию под эгидой ООН (1994 г.) было предложено использовать по отношению к лицам, которые не удовлетворяют установленным властями принимающей страны требованиям в отношении въезда, пребывания или экономической деятельности, термин «лица без документов». Учитывая, что данный термин также не являлся полным, на Международном симпозиуме по миграции в Бангкоке в 1999 г. было предложено использовать термин «лица с неурегулированным статусом».


В подготовленном в 2011 г. Международной организацией по миграции Справочнике по терминологии в области миграции приводятся следующие определения [МОМ 2011]:

Недокументированные трудящиеся-мигранты (трудящиеся-мигранты, пребывающие с нарушением законодательства; трудящиеся-мигранты без документов) – трудящиеся-мигранты или члены их семей, которым не разрешен въезд, пребывание или работа в стране.

Нерегулярная миграция (незаконная миграция, нелегальная миграция) – передвижение, происходящее вне регулирующих норм страны отправления, транзитной и принимающей стран.

Нерегулярный мигрант – лицо, которое вследствие незаконного въезда или истечения срока действия его (ее) визы не имеет законного статуса в транзитной или принимающей стране.

Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., «незаконная миграция – перемещения в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности» [Концепция… 2012].

Обобщая вышеизложенное, укажем, что, на наш взгляд, наиболее полными и точными определениями представляются следующие.


Нелегальная (нерегулярная) миграция – это территориальные (пространственные) перемещения людей через административные границы, сопровождаемые нарушением правил выезда страны выбытия, правил въезда и/или пребывания (проживания) в стране прибытия, правил транзита через третью страну или правил осуществления трудовой деятельности в стране прибытия.

Нелегальные (нерегулярные) мигранты – это мигранты, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию данного государства, а также правила осуществления трудовой деятельности в данном государстве.

Структура нелегальной иммиграции

В свою очередь, нелегальная иммиграция носит в основном возвратный характер и связана прежде всего с нелегальным трудоустройством. При этом пересекать государственную границу страны назначения нелегальные иммигранты могут и легально, и нелегально, и незаконно, соответственно, можно выделить три основные формы нелегальной иммиграции: 1) легальный въезд, последующее нарушение условий пребывания или трудоустройства; 2) незаконный въезд; 3) нелегальный въезд.

Нелегальная миграция

Методы оценки нелегальной иммиграции

Методы оценки нелегальной иммиграции аналогичны методам оценки других «неформальных» социально-экономических процессов и имеют такие же методические проблемы. Главная из них заключается в том, что выявить «истинное число» нелегальных мигрантов по определению невозможно. Также невозможно выделить и изучить репрезентативную выборочную совокупность «недокументированных» мигрантов, поскольку структура генеральной совокупности (то есть структура всех нелегальных мигрантов) является неизвестной.


В целом все методы оценки численности и структуры нелегальных мигрантов основываются на использовании имеющихся «жестких» статистических данных (то есть анализе известных и зарегистрированных случаев нелегальной миграции). Основываясь на наблюдаемых и учтенных показателях, в свою очередь, можно сделать выводы о масштабах «ненаблюдаемых» явлений (численности незаконно проживающих мигрантов, нелегально занятых и т. д.).

В зависимости от способа получения данных все методы оценки численности нелегальных иммигрантов можно разделить на две группы.

Прямые методы, которые основаны на непосредственной регистрации каждого миграционного события. К их числу относятся: данные пограничного контроля; данные деклараций капитанов кораблей; число выданных разрешений на трудовую деятельность и вид на жительство; число депортированных иностранцев; число выявленных мигрантов, занятых в неформальном секторе; статистика разрешений на привлечение иностранной рабочей силы в принимающей стране и др.

Косвенные методы, которые в большинстве случаев носят оценочный характер и опираются на материалы переписей населения, выборочных обследований, опросов экспертов и др. К их числу относятся: метод демографического баланса, метод Дельфи, методы оценки численности нелегальной миграции, основанные на анализе денежных переводов трудящихся-мигрантов, и др.


Необходимо отметить, что сочетание использования различных методов позволяет расширить возможности анализа нелегальной миграции населения, более точно оценить ее масштабы и структуру.

Оценка масштабов нелегальной миграции в мире

Для оценки масштабов нелегальной миграции в различных странах мира представляется целесообразным использовать теорию факторов миграции (теорию «притяжения – выталкивания») и методы дискриминантного анализа.

Базируясь на имеющихся исследованиях нелегальной миграции, а также исходя из доступной статистической информации (данные международного проекта Clandestino, Отдела народонаселения ООН, Бюро изучения населения и Всемирного банка), мы разработали экономико-математическую модель оценки масштабов нелегальной иммиграции.

Зависимой переменной в модели выступает численность нелегальных иммигрантов в данной стране. В качестве независимых переменных был сформирован набор из 15 показателей, гипотетически влияющих на уровень нелегальной иммиграции: 1) общий коэффициент рождаемости, ‰; 2) общий коэффициент смертности, ‰; 3) коэффициент миграционного прироста, ‰; 4) коэффициент младенческой смертности, ‰; 5) суммарный коэффициент рождаемости, детей на одну женщину; 6) доля населения в возрасте до 15 лет, %; 7) доля населения в возрасте 65 лет и старше, %; 8) ожидаемая продолжительность жизни при рождении, мужчины, лет; 9) ожидаемая продолжительность жизни при рождении, женщины, лет; 10) доля городского населения, %; 11) ВВП на душу населения по ППС, долларов США; 12) плотность населения, чел.
км2; 13) уровень безработицы по методологии МОТ, %; 14) среднегодовая численность населения, тысяч чел.; 15) уровень грамотности населения, %.

Для проведения дискриминантного анализа была сформирована «обучающая выборка» из большинства европейских стран и США, ряда стран Африки, Южной Америки и Австралии. Оценка численности нелегальных мигрантов в европейских странах была взята из исследовательского проекта Clandestino, оценки по другим странам взяты из официальных источников, выпускаемых правительствами данных стран. В обучающей выборке были заданы следующие оценки интервала масштабов нелегальной иммиграции: 1) 0–10 тысяч человек; 2) 11–50 тысяч человек; 3) 51–200 тысяч человек; 4) 201–500 тысяч человек; 5) 501–1000 тысяч человек; 6) свыше 1000 тысяч человек.

Для каждого интервала были рассмотрены регрессионные модели следующего вида: Нелегальная миграция, где IMi — оценка масштабов нелегальной миграции в стране i, Xi — вектор экономико-демографических показателей страны i, С – константа,
Нелегальная миграция – параметры регрессии.

Методами дискриминантного анализа сформированной совокупности исходных показателей для обучающей выборки были выявлены существующие связи между результирующей переменной и предполагаемыми объясняющими переменными, а также была оценена значимость объясняющих переменных.

Проведенный анализ показал, что одновременное включение всех выбранных 15 показателей приведет к возникновению в модели мультиколлинеарности. Поэтому нами были протестированы различные регрессионные модели, включающие различные некоррелируемые между собой объясняющие переменные. В итоге была выбрана наилучшая модель, в которой все объясняющие переменные были значимыми на 1%-ном уровне. Модель учитывает в качестве детерминант нелегальной иммиграции шесть из ранее отобранных показателей (3, 5, 9, 10, 11, 12).

Таблица

Распределение стран и территорий мира по оценке масштабов нелегальной миграции, 2013

Примечание: Рассчитано в программной оболочке Statistica 10.

Методами дискриминантного анализа по построенной выше модели страны и территории мира были распределены по шести кластерам, соответствующим оценкам масштабов нелегальной миграции (см. табл. 1)*.

Как видно из табл. 1, разработанная модель позволяет выявить страны, в наибольшей степени притягивающие нелегальных иммигрантов, а также страны – транзитные зоны для нелегальных мигрантов.

В целом проведенное исследование подтвердило перспективность применения методов дискриминантного анализа для оценки масштабов нелегальной миграции и разработки на этой основе рекомендаций по совершенствованию государственной политики в области регулирования миграционных процессов и противодействия нелегальной миграции. Вместе с тем имеются возможности для совершенствования модели. Для улучшения прогнозируемости модели в «обучающей выборке» должно присутствовать как можно больше различных по экономико-демографическим показателям стран. При этом количество стран для каждого интервала оценок должно быть примерно одинаковым, чтобы алгоритм не отдавал предпочтения какому-либо интервалу. Целесообразно ввести в модель фиктивную переменную, отражающую жесткость миграционной политики в стране, фиктивную переменную, отражающую членство страны в интеграционном объединении со свободой перемещения рабочей силы, и др.

Литература

Ионцев В. А., Алешковский И. А. 2008. Нелегальная миграция в общественно-политическом дискурсе // Международная миграция: экономика и политика. Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир». М. : ТЕИС, 2008. (Iontsev V. A., Aleshkovsky I. A. 2008. Illegal migration in the social and political discourse // International migration: Economics and Politics. Scientific series ‘International migration of population: Russia and modern world’. Moscow: TEIS, 2008).

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. М., 2012. (Conception of state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025. Moscow, 2012).

МОМ. Справочник по терминологии в области миграции. М. : МОМ, 2011. (International Organization for Migration. Reference book on terminology of migration. Moscow: International Organization for Migration, 2011).

МОТ. Конвенция МОТ № 143 1975 г. «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства, возможности и обращения». Женева : МОТ, 1975. (Convention of the International Labour Organization No. 143 1975 ‘On Abusive Conditions concerning Migration and Promotion of Equality, Opportunity and Treatment to Migrant Workers’. Geneva: ILO, 1975).

ООН. Программа действий Международной конференции по народонаселению и развитию 1994 г. Нью-Йорк : ООН, 1994. (UN. The International Conference on Population and Development Program of Action of 1994. New York: UN, 1994).

Программа действий Международной конференции по народонаселению и развитию. Каир, 1994 [Электронный ресурс]. URL: http://www.r-komitet.ru/s_i_d/kair1.htm. (The International Conference on Population and Development Program of Action. Cairo, 1994 [Electronic resource]. URL: http://www.r-komitet.ru/s_i_d/kair1.htm).

ILO. Resolution concerning Future ILO Action in the Field of Migrant Workers [Committee on Migrant Workers]. Geneve : ILO, 1974.

ILO. Resolution concerning a fair deal for migrant workers in a global economy [Committee on Migrant Workers]. Geneve : ILO, 2004.

MPI. Irregular Migration in Europe. Washington, 2011.

* В статье мы не приводим параметры регрессий, поскольку они являются только вспомогательным инструментом для отнесения стран к тому или иному интервалу. При этом добавление новых данных к «обучающей выборке» позволит повысить точность предложенной модели, усовершенствовать алгоритм с точки зрения повышения точности прогноза.

www.socionauki.ru

Нелегальная миграция является одним из серьезных вызовов сегодняшнего дня, а противодействие этому явлению стало одним из актуальных направлений работы миграционных органов. Неурегулированный правовой статус прежде всего наносит ущерб самим мигрантам, приводя к тому, что мигранты стремятся минимизировать свои контакты с государственными структурами, оказываются не в состоянии защитить себя в отношениях с работодателями и посредниками при трудоустройстве и фактически становятся современными рабами.

Нелегальные мигранты стараются как можно меньше общаться и с населением. В результате возникают национальные анклавы, внутри которых часто встречаются криминальные, в том числе экстремистские проявления. В ответ следуют проявления ксенофобии среди населения, обостряются межэтнические противоречия и между самими россиянами.

Необходимость противодействия незаконной миграции обусловлена еще и тем, что это явление связано с такими опасными проявлениями противоправной деятельности, как терроризм, незаконный оборот оружия и наркотиков, рабство и торговля людьми. Конечно же, незаконные мигранты не платят налоги.

В принимающих государствах прослеживаются два подхода к преодолению негативных последствий этого явления. Первый состоит в основном в предоставлении возможности для легализации незаконных мигрантов (их отдельных категорий). Второй подход направлен на ужесточение процедур въезда и пребывания в стране, а также на репрессивную работу миграционных органов. Часто эти подходы политически детерминированы и направлены на получение поддержки определенных социальных групп (это особенно очевидно на примере предвыборных кампаний во Франции и США).

Следует отметить, что характер миграции, в том числе и незаконной, в России имеет свою специфику, прежде всего, в силу того, что Россия является наиболее экономически развитым государством на постсоветском пространстве и как следствие – крупнейшим центром притяжения мигрантов из государств-участников СНГ. При этом Российская Федерация не только принимает мигрантов, но и является страной исхода и транзита.

По данным государственной информационной системы миграционного учета (далее – ГИСМУ), ежегодно в Россию въезжает порядка четырнадцати миллионов иностранных граждан. Около восьмидесяти процентов из них составляют граждане стран государств-участников СНГ. При этом в 2011 г. пятьдесят шесть процентов иностранных граждан – выходцев из стран СНГ, по предварительным данным, въехали впервые.

На территории Российской Федерации на сегодняшний день находится более 10 млн иностранных граждан. Из них 42% пребывают с различными целями, не связанными с осуществлением трудовой деятельности, 17% законно работают на основании разрешения на работу или патента.

Данные ГИСМУ говорят о том, что 21% находящихся в стране иностранцев превысили срок законного пребывания; они могут работать нелегально, соответственно, не платя налоги.

Необходимо отметить, что эти лица въехали в нашу страну законно и, следовательно, в основном в России мигранты совершают два вида нарушений миграционного законодательства: превышение установленных законом сроков пребывания и несоблюдение установленного порядка осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами.

В ряде случаев гражданами государств-участников СНГ во время их пребывания в России не соблюдается заявленная цель въезда: в миграционной карте указывается «частная» или «туризм», а фактически иностранец въезжает для работы по найму.

При этом в целом трудовые мигранты составляют не более семи процентов от всех занятых в экономике. Так, по данным Росстата численность экономически активного населения составляет семьдесят пять миллионов четыреста сорок тысяч человек, в том числе, занятого в экономике – шестьдесят девять миллионов восемьсот четыре тысячи человек.

Анализ данных ГИСМУ позволяет сделать вывод о том, что объемы незаконной миграции в нашей стране, кончено, значительны, но несопоставимо меньше, чем, например, в США, где цифры достигают одиннадцати – двенадцати миллионов человек.

Однако эти относительно небольшие цифры не означают, что не следует предпринимать каких-либо мер по противодействию незаконной миграции. Как уже говорилось выше, неурегулированное положение отрицательно сказывается как на самих мигрантах, так и на принимающем сообществе.

При этом, конечно, нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что и в России есть заинтересованные стороны, которые препятствуют приобретению мигрантами законного правового статуса. Прежде всего, это работодатели, которые заинтересованы в использовании более дешевого нелегального труда иностранцев, а также различного рода посредники, многие из которых сами являются выходцами из стран происхождения трудовых мигрантов и в силу этнической общности и владения языком пользуются их доверием. Такие «соотечественники», пользуясь тем, что вновь прибывшие трудовые мигранты не владеют русским языком, не знакомы с российским законодательством и полностью доверяют им, фактически выступают организаторами незаконной миграции.

Не случайно изменения, внесенные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в 2007 г., были направлены на возложение тяжести ответственности на работодателей (как известно, максимальный размер штрафа за незаконное привлечение к трудовой деятельности одного иностранного гражданина для юридического лица составляет восемьсот тысяч рублей).

Общее количество протоколов, составленных сотрудниками территориальных органов ФМС России об административных правонарушениях правил пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранных граждан в Российской Федерации за восемь месяцев 2012 г. составило почти 533,5 тыс. (в 2011 г. – почти 650 тыс.) [1].

При этом за нарушение установленного порядка осуществления трудовой деятельности за восемь месяцев 2012 г. в отношении иностранных граждан (статья 18.10 КоАП) составлено 109 155 протоколов (в 2011 г. – почти 145 тыс.) и почти 89 тыс. протоколов в отношении работодателей (в 2011 г. – почти 118 тыс.).

Привлечению к ответственности и неотвратимости наказания способствовало наделение Федеральной миграционной службы полномочием по проведению административного расследования, которое позволяет провести необходимые экспертизы и иные процессуальные действия. До установления этого полномочия сжатые сроки не позволяли сотрудникам ФМС России достоверно установить субъект ответственности, например, при выявлении нарушения порядка привлечения иностранных работников в строительном секторе, где существует целая система подрядчиков и субподрядчиков.

В 2005 г. в российском административном законодательстве появился такой вид наказания, как административное приостановление деятельности, а с 2007 г. оно было установлено для работодателей, нарушивших порядок привлечения и использования иностранных работников.

Этот вид наказания применяется по судебному решению на срок до 90 суток (за восемь месяцев 2012 г. было вынесено почти 7 тыс. таких решений, в 2011 г. – почти 12 тыс. 400). Однако минимальный срок приостановления деятельности законодательством не определен, поэтому в том случае, если суд принимает решение о приостановлении деятельности на 3 дня, это наказание не ощутимо для хозяйствующего субъекта. Представляется, что эта норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нуждается в совершенствовании.

С 2004 г. в российском уголовном законодательстве была введена ответственность за организацию незаконной миграции (статья 3221 Уголовного кодекса Российской Федерации).

В 2011 году по признакам состава преступления, установленным указанной статьей, было возбуждено 385 уголовных дел по материалам территориальных органов ФМС России, привлечен к ответственности 101 чел. (за восемь месяцев 2012 г. было возбуждено 259 уголовных дел, привлечено к ответственности 85 чел.). Практика подтверждает, что этот вид преступной деятельности широко развит.

Незаконная миграция часто связана с изготовлением и использованием поддельных и подложных документов. В процессе проверочных мероприятий территориальных органов Федеральной миграционной службы, направленных на противодействие незаконной миграции, часто выявляются подобные факты. Подделываются приглашения, визы, миграционные карты, разрешения на работу и иные документы, необходимые для въезда в Российскую Федерацию и пребывания на ее территории, а также для осуществления трудовой деятельности.

Так, в прошлом году было выявлено около 7 тыс. 120 чел., имевших на руках поддельные документы, возбуждено более 2 тыс. уголовных дел по признакам состава преступления, предусмотренного статьей 327 Уголовного кодекса Российской Федерации (подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков), привлечено к уголовной ответственности 830 чел. За восемь месяцев 2012 г. эти цифры составили соответственно около 4 тыс. 800 чел., имевших на руках поддельные документы, более 1000 уголовных дел, привлеченных к уголовной ответственности – около 340 чел. В общем количестве преступлений, совершаемых иностранными гражданами в Российской Федерации, подделка документов составляет примерно тридцать процентов.

В Докладе Генерального секретаря ООН на 60-ой сессии Генеральной ассамблеи ООН, в рамках которой проходил Диалог высокого уровня по миграции было отмечено, что одной из причин незаконной миграции становятся бюрократические процедуры.

В России одной из таких процедур была регистрация иностранных граждан по месту жительства, которая требовала многочисленных согласований и была практически не выполнимой.

В 2007 г. в нашей стране был сделан серьезный шаг по упрощению миграционных процедур: вступили в силу закон, заменивший разрешительную регистрацию иностранных граждан уведомительным миграционным учетом (Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации») и изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», упростившие процедуру получения разрешения на работу и разрешения на временное пребывание иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в безвизовом порядке (гражданами государств-участников СНГ). Впервые была предусмотрена возможность представления документов без личной явки (документы для постановки на миграционный учет стало возможно направлять по почте). Эти изменения позволили получить объективные данные по пребыванию в России иностранных граждан, вывести из тени значительное количество иностранных работников.

Одна из мер противодействия незаконной миграции – возвращение иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших миграционное законодательство, в страну их гражданской принадлежности (постоянного проживания). Российское законодательство предусматривает такие формы принудительного возвращения, как административное выдворение, депортация и реадмиссия. Термины «депортация» и «выдворение» часто, особенно на бытовом уровне, употребляются как синонимы; между тем, суть этих процедур различна.

Так, административное выдворение – это форма административной ответственности, которая применяется по решению суда. В свою очередь, оно может осуществляться в форме принудительного выдворения или самостоятельного контролируемого выезда с территории России.

Депортация, согласно статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» – это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Решение о депортации принимается руководителем Федеральной миграционной службы или начальниками территориальных органов ФМС России.

При этом закон предусматривает применение депортации в том случае, если иностранный гражданин не покинул территорию Российской Федерации самостоятельно в случае вышеуказанных обстоятельств, а также в случае неисполнения в добровольном порядке решения о нежелательности пребывания в Российской Федерации, принятого уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти (на сегодняшний день Правительством уполномочены на принятие таких решений одиннадцать федеральных органов исполнительной власти: МВД России, ФСБ России, Минюст России, Росфинмониторинг и другие). Таким образом, депортация является обеспечительной мерой и применяется значительно реже, чем административное выдворение. Например, в 2011 г. было выдворено почти 28 тыс. чел., а депортировано только 656 чел. За восемь месяцев 2012 г. эти цифры составили 18 260 чел. и 515 чел., соответственно.

Относительно новой формой принудительного возвращения для российского законодательства стала реадмиссия. Эта процедура начала применяться с 1 июня 2007 г., когда вступило в силу Соглашение между Российской Федерации и Европейским сообществом о реадмиссии.

В соответствии с указанным Соглашением, «реадмиссия» означает передачу запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями настоящего Соглашения. Схожие определения этого понятия, с небольшими изменениями, содержатся и в других договорах Российской Федерации с иностранными государствами о реадмиссии.

В реадмиссионный диалог вовлечено 24 государства-члена Евросоюза. Федеральной миграционной службой ведется большая работа по подготовке исполнительных протоколов с каждым из государств-участников указанного Соглашения. Сейчас уже 21 такой протокол подписан на межправительственном уровне, подготовлены к подписанию еще три.

С начала реализации Соглашения о реадмиссии с Евросоюзом Россия приняла 1318 граждан Российской Федерации, нарушивших миграционные правила государств ЕС. При этом поступило почти семь с половиной тысяч ходатайств.

Из Европейских государств, не являющихся участниками Соглашения Россия-ЕС о реадмиссии (с Данией, Норвегией и Швейцарией нами заключены двусторонние соглашения), принято 359 граждан.

Российской стороной, начиная с 2009 г., направлено 321 ходатайство о реадмиссии в Республику Узбекистан, Социалистическую Республику Вьетнам, Федеративную Республику Германия, в Латвийскую Республику и ряд других государств (всего десять). Всего в порядке реадмиссии передано 244 иностранных гражданина.

Совершение административных правонарушений, причем не только в сфере миграции, влечет за собой закрытие для иностранного гражданина въезда в Российскую Федерацию. Согласно статье 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке въезда в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации», въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам может быть не разрешен, если они два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, за исключением случаев, когда федеральным законом предусмотрен запрет на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лица без гражданства после однократного совершения ими административного правонарушения на территории Российской Федерации.

Если в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортировались либо были переданы Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, то въезд им не разрешается в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации либо передачи иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии (статья 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке въезда в Российской Федерации и выезда из Российской Федерации»).

Тот факт, что иностранный гражданин подвергался административному выдворению или депортации, является основанием для отказа в оформлении ему разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу. Кроме того, если иностранные граждане в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, их заявления о приеме или восстановлении в гражданстве Российской Федерации отклоняются.

Представляется, что заслуживает внимания, с точки зрения возможности его применения в России, опыт европейских государств в области добровольного возвращения незаконно пребывающих граждан. В 2008 г. была принята Директива 2008/115/ЕС об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих иностранных граждан.

Директива применяется к гражданам третьих государств и ориентирует на приоритет добровольного возврата перед принудительным. Она предполагает установление для незаконных мигрантов срока для добровольного отъезда длительностью от семи до тридцати дней. При этом решения о возврате должны в некоторых случаях сопровождаться закрытием въезда на срок до пяти лет, если обязанность возврата не была соблюдена или, если срок для добровольного отъезда не предоставлялся.

Первые шаги в этом направлении сделаны ФМС России в рамках законопроекта, который предусматривает возможность добровольного выезда с нашей территории в течение тридцати дней тех иностранных граждан, которые превысили срок законного пребывания в России. В случае, если иностранный гражданин не сделает этого, законопроектом предлагается закрывать ему въезд в Россию на срок до трех лет.

В целом можно сказать, что в Российской Федерации создана комплексная нормативная правовая база для противодействия незаконной миграции.

Важнейшая ее составляющая – это международные многосторонние и двусторонние договоры о сотрудничестве компетентных органов в борьбе с незаконной миграцией. Без взаимодействия государств невозможна эффективная борьба с этим явлением, имеющим трансграничный характер. Например, механизм реадмиссии вообще невозможен без международного договора; это же относится к пресечению каналов незаконной миграции и т.д.

Конечно, ведущую роль имеют международные договоры универсального характера. Так, с 25 июня 2004 г. для России вступил в силу Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятый в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН (в целях его имплементации в национальном законодательстве в Уголовный кодекс Российской Федерации и была введена статья 3221, о которой говорилось выше).

Среди международных договоров регионального характера, прежде всего, следует назвать Соглашение государств-участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией. Действуют также двусторонние соглашения по этому вопросу с Арменией, Латвией, Узбекистаном и другими странами.

Важную роль в противодействии незаконной миграции играют также соглашения об обмене информацией между компетентными органами. Например, с Белорусской стороной заключено Соглашение о сотрудничестве компетентных органов приграничных регионов.

Эффективно работают специальные отраслевые органы, созданные в рамках различных международных организаций. Действует Комиссия по противодействию незаконной миграции государств – участников СНГ, Координационный совет по борьбе с незаконной миграцией Организации договора о коллективной безопасности (КСБНМ), Российско-белорусская Межгосударственная межведомственная рабочая группа по выработке рекомендаций по проведению согласованной миграционной политики и осуществлению скоординированных мер в области борьбы с незаконной миграцией и иными, связанными с ней проявлениями противоправной деятельности. Эта проблема является также предметом постоянного внимания Совета руководителей миграционных органов государств-участников СНГ, который осуществляет координацию других отраслевых органов Содружества в вопросах миграции.

Стала постоянной практика принятия и реализации программы сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции, которая существует с 2006 г. Последняя такая программа утверждена решением Совета глав государств-участников СНГ 3 сентября 2011 г. на период 2012–2014 годов.

Программа разработана Совместной комиссией государств-участников Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. Программа предусматривает мероприятия в области совершенствования международно-правовой базы сотрудничества, организационно-практические мероприятия, мероприятия по информационному, научному, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению.

В рамках КСБНМ ОДКБ ежегодно проводятся совместные оперативно-профилактические мероприятия, приносящие весомые результаты. С российской стороны в них принимала участие не только ФМС России, но МВД России, ФСБ России, Росфинмониторинг. В ходе мероприятий были выявлены как преступления, связанные как с организацией незаконной миграции, так и с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, незаконным оборотом оружия, незаконным пересечением границы.

Направления развития международного сотрудничества в сфере противодействия незаконной миграции определены в Концепции миграционной политики (утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.). Непосредственной к этой сфере относятся следующие:

  • выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;
  • заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;
  • заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии).

Многие из них, как видно из сказанного выше, уже реализуются на практике. Развитие интеграционных процессов заставляет думать о перспективах организации совместной работы по противодействию незаконной миграции из третьих государств на пространстве Таможенного союза. Соответствующее соглашение было заключено в ноябре 2011 г. Представляется, что углубление интеграции расширит и формы взаимодействия компетентных органов (сейчас это в основном обмен информацией). Основой же для совместной борьбы с незаконной миграцией граждан третьих стран на территорию государств, входящих в интеграционные объединения, как представляется, должна стать единая информационная система. Правовая основа для начала практических работ по ее созданию уже заложена заключенным в рамках СНГ Соглашением о создании Единой системы учета граждан третьих государств и лиц без гражданства, въезжающих на территории государств-участников Содружества Независимых Государств, заключенным в Санкт-Петербурге, 18 октября 2011 г.

Конечно же, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. содержит специальный раздел, посвященный основным направлениям противодействия незаконной миграции:

  • совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;
  • совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;
  • создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;
  • совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
  • противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;
  • создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;
  • совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;
  • разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;
  • усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

Почти все эти направления работы реализуются на практике. Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на роль информационных технологий для эффективной работы государственных органов.

После того как в полном объеме начала функционировать государственная информационная система миграционного учета, появился и современный механизм для контроля миграционной ситуации в целом и в том числе для противодействия незаконной миграции.

Представляется, что именно развитие информационных технологий позволит поднять противодействие незаконной миграции на качественно новый уровень, уйти от тотальных уличных проверок документов у лиц «неславянской» внешности.

С помощью государственной системы миграционного учета возможен контроль сроков пребывания иностранных граждан, а также закрытие въезда иностранных граждан на территорию Российской Федерации; принято уже 67 тыс. таких решений.

В аэропортах московской воздушной зоны успешно идет эксперимент по передаче в электронном виде сведений, содержащихся в миграционной карте, от органов Погранслужбы в государственную систему миграционного учета. Автоматизированное заполнение миграционных карт позволяет получать достоверные сведения об иностранных гражданах, а в перспективе позволит вообще избавить иностранного гражданина иметь при себе бумажную миграционную карту.

Несомненно, важнейшее значение для борьбы с различными проявлениями противоправной деятельности в процессе миграции имеет идентификация личности. С 1 января 2013 г. вступила в силу норма закона, предусматривающая получение дактилоскопической информации об иностранных гражданах, получающих разрешения на работу; начал выдаваться вид на жительство лица без гражданства и проездной документ беженца, содержащий биометрические данные.

В сфере нормативного правового регулирования хотелось бы обратить внимание на несколько законодательных новелл, которые могут быть приняты уже в ближайшее время. Прежде всего, это внесение изменений в законодательство, предусматривающих увеличение срока закрытия въезда до пяти лет.

Представляется необходимым усилить наказание, предусмотренное статьей 3221 Уголовного кодекса Российской Федерации за организацию незаконной миграции по части первой – с двух до пяти лет, а по части второй – от пяти до десяти лет, что позволило бы квалифицировать эти преступления соответственно как средней тяжести и тяжкие. В целях введения иностранных работников в поле зрения налоговых органов ФМС России совместно с ФНС России готовит предложения по внесению изменений в законодательство, которые позволят присваивать ИНН при выдаче разрешения на работу или патента и включать его в указанные документы. Реализация этого предложения также основана на применении информационных технологий, в том числе, использовании системы межведомственного электронного взаимодействия.

Продолжая линию на упрощение административных процедур, в том числе с целью обеспечения выполнения требований закона и предупреждения нарушений, ФМС России подготовила проект федерального закона, который предусматривает возможность подачи работодателями документов на получение разрешений на привлечение и использование иностранных работников по электронным каналам связи. Таким же образом возможно будет выполнение работодателями всех процедур, связанных с подачей документов и предусмотренных законом уведомлений, связанных с привлечением высококвалифицированных специалистов.

Важное направление с точки зрения организации работы, институционализации соответствующих подразделений – закрепление в законодательстве определения понятия «иммиграционный контроль», правового статуса его сотрудников, специфики их полномочий. Представляется, что закрепление соответствующих норм позволило бы как повысить эффективность противодействия незаконной миграции, так и снизить коррупционные риски.

Впервые в российском законодательстве это понятие было введено указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля». Согласно упомянутому Указу, основными задачами иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу являлись:

  • контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет;
  • осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке;
  • рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища.

Сегодня в соответствии с законодательством иммиграционный контроль в пунктах пропуска через границу не осуществляется; представляется, что и задачи его, определенные законодательством, на современном этапе должны быть другими с учетом функций, фактически выполняемых подразделениями иммиграционного контроля ФМС России и другими компетентными органами, участвующими в предупреждении и противодействии незаконной миграции. В этом процессе помимо ФМС России задействованы консульские загранучреждения МИД России, органы Пограничной службы ФСБ России, органы внутренних дел, взаимодействие Федеральной миграционной службы осуществляется также с Росфинмониторингом, Роспотребнадзором, ФСКН и другими.

Вместе с тем очень важно, чтобы органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы, которые непосредственно контролируют территориальную инфраструктуру, также проявляли заинтересованность и несли ответственность, например, за вселение мигрантов в расселенные дома.

В ряде иностранных государств развит институт уведомления о незаконном пребывании мигрантов. Представляется важным, чтобы уполномоченные органы начали оперативно реагировать на такие сигналы, а граждане перестали расценивать эту информацию как «стукачество».

Необходимо также развивать взаимодействие между территориальными органами ФМС России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с целью выработки управленческих решений в миграционной сфере, учитывающих региональный аспект. Так, в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге миграционная нагрузка высока, а в других регионах, как, например, в Сибири и на Дальнем Востоке, напротив, необходимо принимать меры по повышению миграционной привлекательности.

Проблемы противодействия незаконной миграции невозможно рассматривать в отрыве от других аспектов регулирования миграционных процессов. Вопросы миграционной политики являются одними из главных среди актуальных проблем социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. Поэтому государственная миграционная политика Российской Федерации требует не подстройки, а кардинальных изменений. По нашему мнению, комплексная реализация положений Концепции миграционной политики позволит снизить и риски, связанные с незаконной миграцией.

Значительный вклад в анализ факторов и причин незаконной миграции, разработку рекомендаций по ее предотвращению вносит исследовательское сообщество. В материалах, представленных в данном разделе, отражен широкий спектр актуальных проблем и мнений по способам их решения.

Проблемы незаконной миграции регулярно обсуждаются на Научном совете Федеральной миграционной службы с привлечением всех заинтересованных сторон, в том числе экспертов-аналитиков.

Примечания:

1. Данные по статьям 18.8–18.11, 18.15–18.17.

russiancouncil.ru



Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.

Adblock
detector